府院联动机制实践与探索

在当前供给侧结构性改革的经济环境下，依靠市场机制和政府引导，通过破产法实施，按破产清算、重整、和解的法定破产程序处置“僵尸企业”，优化资源配置，是适应我国经济发展新常态的必然要求。 

但由于现行法律制度间存有一定矛盾甚至是冲突，人民法院、破产管理人在解决法律问题的同时还面临诸多非法律性事务问题，如涉税问题、信用修复困难、财务状况不清、维稳压力突出、资产处置困难、费用保障不足、注销仍存障碍，常常需要政府在行政管理和服务职能等方面提供直接或间接的支持、协调，以推进破产办理进程、提升办理实效。作为当下化解破产衍生问题的有效途径之一，“府院联动”（又称“府院协调”）机制有助于为破产工作顺利开展创造良好外部环境，较好推动破产案件办理中面临的职工安置、资产查控、企业税收、信用修复等非法律事务问题得以高效解决。但“府院联动”机制也存在理论基础薄弱、制度化机制缺失、分散性临时性色彩浓厚、破产程序行政化负担过重等不足，部分地区在此项机制运行过程中也面临诸多操作障碍与困惑。

为此，天贵所与有关法院成立了联合调研组，调研组选取了浙江及下辖温州地区、苏州地区、安徽池州、宣城、淮北地区作为对象，反映不同地区在“府院联动”机制运行过程中的基本模式和思路。虽然府院联动机制在部分地区取得了较为明显的成效，一些破产衍生问题得以有效化解。然而，从整体来看，各地现行的府院联动机制多处于起步阶段，机制构建、实施和发展情况不尽如人意，标准与程序不够统一完善，机制优势和潜力未能充分释放。具体而言，当前“府院联动”过程中主要存在以下四个方面的问题：（一）政府职责定位不明、（二）缺乏研判预警机制、（三）联动机制体系尚未完善、（四）现行法律供给不足。

完善府院联动机制，不仅对于实现政府与法院的良性互动、保障破产法的市场化实施具有现实必要性，更是为了推动建立普遍、规范、衡平的整体制度架构，促进法律制度的不断统一、完善。具体而言，因行政权、司法权的传统运行惯性难以在短时间内发生改变，整体破产法治环境优化和配套法律制度建设亦具有阶段性、层次化、递进式的外部特征，在完善府院联动相关机制、推动破产法市场化实施的过程中，应分别设置近期、中远期目标规划，同时启动、同步进行。在近期目标上，应当尽快明确政府在府院联动中的自身定位，积极构建常态化、体系化的联动机制；在中远期目标上，应当推动府院联动机制向制度化方向发展，并推动破产相关法律制度体系的不断完善，充分发挥破产法律制度的应有价值，为市场经济健康发展保驾护航。

府院联动机制的产生，是在破产法律制度体系尚未完善、未能通过立法及时解决全部破产矛盾的情况下，为了解决破产衍生社会问题而采取的“权宜之计”。府院联动机制固然能够解决当前深化供给侧结构性改革、推动产业转型升级过程中面临的市场退出机制不健全、破产法市场化法治化实施条件不足的现实问题，但也应清醒的认识到，府院联动机制有其固有的体制性缺陷，其建立具有典型的阶段性和实用主义特征。因此，在当前没有更为完善的制度体系的情形下，各地政府、法院有义务、有责任构建合理合法合规的府院联动机制，并在运行过程中及时总结经验，努力推动经验做法沉淀为制度模式，并进而推进破产法修改进程，不断完善破产法律制度体系，为全面发挥市场机制效用、促进经济转型升级提供制度保障。

（摘自黄中梓主任以及伍宏武律师撰写的《府院联动机制调研报告》，该文分别在第九届中国破产法论坛以及第三届供给侧结构性改革法治论坛中被评为优秀论文二等奖）