范围《社会保险债权破产清偿顺序的重构》

【作者】范围，男，中共党员，中国人民大学法学院民商法博士，现任首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、教授、博士生导师，兼任中国社会法学研究会常务理事、中国人力资源开发研究会劳动关系分会常务理事、北京市劳动和社会保障法学会常务理事兼秘书长。

01问题的提出

劳动债权清偿是我国破产法制定过程中最受争议的一个问题，曾先后两次导致法律的延期出台。随着2020年11月27日，全国人大常委会将《企业破产法》修改列入2021年度立法计划，劳动债权的清偿问题再次成为修法焦点。而社会保险债权作为职工债权中具有特殊性的一类债权，其破产清偿的理论依据和制度设置一直未能引起学界和立法的足够重视。我认为关于“社会保险债权的破产清偿顺序”，至少存在以下三个值得进一步深入探讨的问题：其一，如何认定社会保险债权的性质；其二，确定社会保险债权破产清偿顺序应涵摄哪些因素；其三，如何通过社会保险制度体系的完善，优化社会保险债权的清偿。

02社会保险债权的性质界定：理论与实践

问：您认为应当如何认定社会保险债权的性质？

答：针对这一问题，需要从理论和实践两个层面进行考察。从理论上看，社会保险债权是社会化的国家之债，国家因对公民的保护照顾义务，负有社保费征缴和待遇给付的义务或职责。但从我国社会保险制度演进的实践来看，社会保险债权当前在我国还是未完全社会化的单位之债，这主要是受“单位保障”历史的影响。现行《企业破产法》第113条也将部分社保之债作为单位债务纳入破产清偿，并将其主要部分置于与工资债权相同的清偿顺序。

问：您能具体解释一下为什么从理论上看，社会保险债权是社会化的国家之债吗？

答：首先，从比较法的经验看，为了与社会权的积极受益权功能相匹配，域外国家和地区基于国家对公民的保护照顾义务，已经纷纷明确规定国家对公民的生存保障负有当然给付义务，且该义务的履行不以雇主的登记参保缴费为条件。在我国，公民的社会保障基本权亦可以从《宪法》关于国家尊重和保障人权的规定、关于公民人格尊严的规定以及关于公民社会保障权的规定中找到依据。

其次，从相关规定看，社会保险法律关系包括社会保险费征缴法律关系和社会保险待遇给付法律关系两方面，这两者并非完全对应。其一，主体不同，社会保险费征缴法律关系涉及国家、用人单位和劳动者三方，而社会保险待遇给付法律关系仅涉及国家和公民，用人单位是否依法按时足额缴费不影响国家的社保待遇给付义务。其二，社会保险费征缴行为具有社会法公私融合的双重属性。一方面，用人单位基于劳动合同约定对劳动者负有保护照顾义务，应依法办理社会保险登记、缴纳社会保险费；另一方面，用人单位的社会保险登记、缴费义务也是其对国家所负的公法义务，若违反此义务需承担相应行政责任。

综上，从社会权的规范体系及其效力看，国家对公民负有生存保障义务，既有消极防御义务，也有积极作为义务。无论社会保险费征缴还是社会保险待遇给付，国家都负有相应的义务，用人单位欠缴社会保险费的，无论私法上还是公法上的法律后果都不会使其因此成为劳动者的“债务人”。

问：您之前提到，从我国社会保险制度演进的实践来看，社会保险债权在我国当前还是未完全社会化的单位之债，请问具体表现有哪些？

答：第一，公私部门保险“双轨制”长期持续，机关事业单位工作人员的社会保险制度与职工社会保险制度并不完全一致，存在待遇水平等方面的差异；

第二，用人单位参保缴费的，仍承担了部分应由社会保险基金负担的待遇给付义务。比如，在生育保险中，女职工的实际工资高于生育津贴的，由用人单位补足差额；在工伤保险中，遭受工伤的职工在停工留薪期间原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付。

第三，用人单位未依法参保缴费的，成为社保待遇的直接给付义务人，承担社保待遇的赔偿责任。

由上可知，我国社会保险制度的社会化改革并不完全，计划经济下的“公私不分”“国企混同”理念及制度残留仍在。

03我国社会保险债权清偿的制度安排：类型及存在问题

问：在您看来，我国现行《企业破产法》关于社会保险债权清偿顺序的规定是否存在需要改善之处？

答：在对我国目前的企业社会保险债权类型进行了梳理之后，我观察到现行立法对于社会保险债权清偿的制度安排或许尚存在以下问题需要解决：

首先，《企业破产法》第113条采取了列举的立法模式，规定了医疗、伤残补助、抚恤费用、社保缴费等四项与社会保险相关债权的清偿顺序，未能完全涵盖全部社会保险债权类型。

其次，《企业破产法》明确规定担保债权优先于社会保险债权清偿，这可能导致公正价值的缺失。

再次，现行立法忽视了社会保险债权与劳动债权的差异，将社会保险债权作为劳动债权的组成部分，并将部分社会保险债权置于与工资债权相同的清偿顺序。这一方面容易导致法律关系的主体及其权利义务配置的错位，从而降低公民社会保险权益的保障顺位；另一方面也忽视了劳动债权与社会保险债权清偿紧迫性的差异。

此外，现行制度安排区分了社会保险缴费的统筹部分与个人账户缴费的性质及其清偿顺序，欠缺逻辑正当性。

最后，我国目前对社会保险制度等配套制度完善与破产清偿顺序的制度优化欠缺体系化安排。具体而言，《劳动法》《社会保险法》等法律对工资和社会保险有诸多的强制性保障机制，总体上，如果相关立法完善、执法严格，绝大部分工资和社会保险债并不需要作为破产债权进入破产清偿顺序。

04破产清偿顺序设定需考量的因素

问：针对上述问题，您认为在对社会保险债权的破产清偿顺序进行重构时应当综合考量哪些因素？

答：目前对于“根据哪些因素来确定清偿先后顺序”这一问题，无论是理论界还是比较法的经验都没有统一的答案。参酌相关观点，我认为关于破产清偿顺序的设定可综合考量以下因素：

第一是国家治理体制的基本特色。破产债权清偿顺序作为破产债权清偿冲突的解决方案，体现了不同的价值导向和利益取舍。从比较法上看，域外国家和地区关于破产清偿顺序的规定不尽相同，但整体反映了该国和地区治理体制的基本特色。

第二是债权实现目的及其急迫性。债权人的债权实现目的存在差异，有些是基于经济利益需要，有些是基于生存利益需要，生存权应当优先于发展权和财产权。

第三是债权人对债务不能清偿风险的控制、负担以及转嫁能力的差异。在这一方面，民商事债权人的能力要远高于劳动者。

第四是债权人是否怠于行使权利（力）或怠于履行法定职责，对债务的产生和规模扩大是否存在过错。基于公平原则，负有相应义务且对债务产生和规模扩大存在过错的债权人的债权应当被置于劣后清偿的顺位。

问：结合我国社会保险债权类型，您认为我国适用上述清偿顺序设定的考量因素的规则应当如何建构？

答：首先，根据我国国体及债权涉及权利的位阶差异，应当确立破产清偿中保障职工权益的必要性。具体而言，我认为应赋予社会保险债权优先于担保债权的清偿权，但为保障担保债权人的利益、维护市场交易安全，可对优先清偿的社会保险债权的内容、数额及债权形成的期限予以适当限制。

其次，在不同类债权中，根据债权目的和债权人风控能力的差异，确立民事债权优先清偿规则，即劳动者的社会保险债权应优先于社保基金的社会保险债权清偿。

再次，在同类债权中，根据债权涉及权利的位阶及其实现的紧迫性，应该遵循与债权人生命权、健康权相关的债权优先规则。

05社会保险债权清偿制度的路径选择

问：在刚才的交流中，您已经对“社会保险债权的性质界定”“我国关于社会保险债权清偿的制度安排存在的问题”以及“破产清偿顺序设定需考量的因素”等话题发表了自己的观点。那么请问您对现行立法关于社会保险债权的破产清偿制度的完善有什么具体建议吗？

答：我认为从我国当前社会保险制度发展的情况看，《企业破产法》关于社会保险债权的破产清偿制度的完善存在长久和权宜两种可能的路径。一方面，从长久路径看，应当加强对社会保险债权清偿制度体系的完善；另一方面，受制度实践及社保基金经办效能和负担能力的制约，也可考虑在维持现行立法关于破产清偿的制度框架下，从权宜角度对社会保险债权的清偿顺序予以适当优化。

问：具体来说，您认为可以采取哪些措施完善社会保险债权清偿制度体系？

答：对企业职工劳动债权的保护，仅靠一部破产法单独解决是绝对不够的，从长远看，应构建《企业破产法》《劳动法》《社会保险法》等相关法律有机联系的破产债权预防和清偿制度体系。就社会保险债权破产清偿的具体安排看，可考虑采取以下措施：

第一，深化社会保险给付的社会化改革，扩大社会保险国家给付的范围，将未社会化的单位给付纳入社会保险给付，逐步建立政府主导的劳动债权保障保险制度，以使破产企业职工的劳动债权可以获得最终清偿，促进市场经济的发展与诚信社会的建立。

第二，以国家给付的公法之债替代单位给付的私法之债。用人单位未缴费或未足额缴费导致的劳动者社会保险待遇损失不应由用人单位承担赔偿责任，不应被纳入破产债权予以清偿，以此倒逼地方政府依法尽职履行社保费的征收职责。

第三，用人单位应缴未缴的社会保险费优先于所欠税款清偿。

第四，用人单位应缴未缴社会保险费的罚款、滞纳金应作为劣后债权进行清偿。

综上分析，基于法律制度的梳理和完善，根据社会保险债权的类型差异，通过“移除”和“后置”，可从长远的角度构建社会保险债权破产清偿顺序的路径：（1）担保债权和受限的劳动债权；（2）欠缴的社会保险费（包括社会统筹部分和个人账户的缴费）；（3）欠缴的税款；（4）普通破产债权；（5）罚款、滞纳金和罚金等。

（来源：《破产法快讯》微信公众号）