项红敏诉六盘⽔市⼈民政府改变原⾏政⾏为⾏政复议决定案

【裁判摘要】

  在车辆挂靠关系中，被挂靠⼈向挂靠⼈收取挂靠费，应与挂靠⼈共同承担经营运输风险，仅以协议约定不能免除其作为被挂靠⼈应承担的风险和责任。个⼈挂靠其他单位对外经营，其聘⽤的⼈员因⼯伤亡，被挂靠单位以不存在劳动关系为由，主张不承担⼯伤保险责任的，⼈民法院不予⽀持。

依照《最⾼⼈民法院关于适⽤〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉的解释》第⼋⼗九条规定，⼈民法院经审理认为复议决定改变原⾏政⾏为错误的，在判决撤销复议决定时，可以⼀并判决恢复原⾏政⾏为的法律效⼒。

原告：项红敏，⼥，汉族，1992年2⽉17⽇⽣，住贵州省黔西县。

被告：六盘⽔市⼈民政府，住所地：贵州省六盘⽔市钟⼭区钟⼭西路。

法定代表⼈：张定超，该市市长。

第三⼈：六盘⽔市⼈⼒资源和社会保障局，住所地：贵州省六盘⽔市钟⼭中路。

法定代表⼈：张锡钢，该局局长。

第三⼈：六盘⽔快易通运输有限公司，住所地：贵州省六盘⽔市钟⼭经济开发区⾦果建材城。

法定代表⼈：姚斐，该公司总经理。

原告项红敏因与被告六盘⽔市⼈民政府（以下简称六盘⽔市政府）及第三⼈六盘⽔市⼈⼒资源和社会保障局（以下简称六盘⽔市⼈社局）、六盘⽔快易通运输有限公司（以下简称快易通公司）发⽣改变原⾏政⾏为⾏政复议决定纠纷，向贵州省六盘⽔市中级⼈民法院提起⾏政诉讼。

原告项红敏诉称：原告系死者周永鹏之妻，于2019年12⽉16⽇向第三⼈六盘⽔市⼈社局提交其丈夫周永鹏的⼯伤认定申请，该局于2020年1⽉7⽇作出《认定⼯伤决定书》（六盘⽔⼯认字〔2020〕0100036号），认定周永鹏所受伤害为⼯伤，后因第三⼈快易通公司不服该决定，向被告六盘⽔市政府提起⾏政复议，被告于2020年4⽉29⽇作出《⾏政复议决定书》（六盘⽔府⾏复决字〔2020〕4号），撤销《认定⼯伤决定书》，要求六盘⽔市⼈社局重新作出⾏政⾏为。六盘⽔市⼈社局又于2020年6⽉15⽇作出《认定⼯伤决定书》（六盘⽔⼯认字〔2020〕0100692号），认定周永鹏所受伤害为⼯伤，快易通公司再次就该决定书提起⾏政复议，被告于2020年10⽉16⽇作出《⾏政复议决定书》（六盘⽔府⾏复决字〔2020〕16号），撤销六盘⽔市⼈社局作出的《认定⼯伤决定书》，并要求六盘⽔市⼈社局重新作出⾏政⾏为。原告认为，原告丈夫周永鹏所受伤害，应予认定为⼯伤，六盘⽔市⼈社局作出的《认定⼯伤决定书》认定事实清楚，适⽤法律正确，应予维持。理由如下：1.周永鹏与快易通公司之间形成了事实劳动关系；2.周永鹏所受伤害符合认定⼯伤之情形，六盘⽔市政府作出的《⾏政复议决定书》认定事实错误，证据不⾜，依法应当撤销。请求：1.撤销六盘⽔市政府作出的《⾏政复议决定书》（六盘⽔府⾏复决字〔2020〕16号）；2.本案诉讼费⽤由六盘⽔市政府承担。

被告六盘⽔市政府辩称：1.被告⾏政复议程序合法。第三⼈快易通公司不服第三⼈六盘⽔市⼈社局作出的100692号《认定⼯伤决定书》，提起⾏政复议申请，六盘⽔市政府受理后，向原告项红敏送达了《第三⼈参加⾏政复议通知书》《第三⼈权利义务告知书》。经审查，六盘⽔市政府作出16号⾏政复议决定，撤销六盘⽔市⼈社局作出的100692号认定⼯伤决定，向项红敏送达了16号复议决定，并告知不服⾏政复议决定可提起⾏政诉讼。2.⾏政复议决定于法有据。根据《⼯伤保险条例》第⼗四条、第⼗五条、第⼗⼋条规定，确认劳动者与⽤⼈单位之间存在劳动关系是认定⼯伤的前提。《最⾼⼈民法院关于审理⼯伤保险⾏政案件若⼲问题的规定》第三条第⼀款第五项对单位依法承担的⼯伤保险条例责任的具体认定，这是对“责任”承担的规定，不适⽤对⼯伤的认定。本案中，在周永鹏与快易通公司之

间是否存在劳动关系尚未查清的情况下，六盘⽔市⼈社局认定周永鹏受到的事故伤害符合《⼯伤保险条例》第⼗四条第⼀项之规定，属于认定事实不清。六盘⽔市政府根据《中华⼈民共和国⾏政复议法》第⼆⼗⼋条第⼀款第三项之规定，撤销100692号认定⼯伤决定并⽆不当。

第三⼈六盘⽔市⼈社局述称：1.根据《最⾼⼈民法院⾏政审判庭关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有⼈聘⽤的司机⼯作中伤亡能否认定为⼯伤问题的答复》，罗某私⼈车辆挂靠在第三⼈快易通公司运营，其聘⽤的驾驶员周永鹏与快易通公司形成事实劳动关系；2.根据《⼯伤保险条例》第⼗四条第⼀项之规定，周永鹏是在⼯作时间⼯作场所内因⼯作原因受到事故伤害，所以应当认定为⼯伤。

第三⼈快易通公司述称：根据最⾼⼈民法院关于挂靠单位的相关规定，车辆挂靠在我公司，但是没有以公司名义经营，公司也没有参与任何经营，也没有收取周永鹏任何费⽤。周永鹏是罗某⾃⼰找的驾驶员，公司完全不参与任何⼀⽅，所以责任不能全部由公司承担。

六盘⽔市中级⼈民法院⼀审查明：原告项红敏系涉案事故被害⼈周永鹏妻⼦。罗某聘请周永鹏为案涉车辆贵BB1619油罐车驾驶员，案涉车辆登记所有⼈为第三⼈快易通公司。2017年9⽉29⽇，以罗某母亲作为⼄⽅与快易通公司作为甲⽅就案涉车辆签订货运车代管协议，约定：⼄⽅每年向甲⽅交纳管理费12000元，由甲⽅办理车辆的所有权年审及其他事务。案涉车辆使⽤公司营运资质、以甲⽅公司名义对外运营，驾驶员的安全责任由⼄⽅负责。2019年11⽉19⽇18时30分，周永鹏驾驶案涉车辆⾏⾄⼈民路⽩鹤村独⽊冲砂场路段处时，因操作不当，致使车辆冲下路坎侧翻，造成燃油泄漏的交通事故，驾驶员周永鹏当场死亡。项红敏于2019年12⽉16⽇向第三⼈六盘⽔市

⼈社局提交周永鹏⼯伤认定申请，该局于2020年1⽉7⽇作出100036号认定⼯伤决定，认定周永鹏所受伤害为⼯伤，快易通公司不服该决定，向被告六盘⽔市政府提起⾏政复议，六盘⽔市政府于2020年4⽉29⽇作出4号复议决定，撤销100036号认定⼯伤决定，要求六盘⽔市⼈社局重新作出⾏政⾏为。六盘⽔市⼈社局又于2020年6⽉15⽇作出100692号认定⼯伤决定，认定周永鹏所受伤害为⼯伤，快易通公司再次就该决定书提起⾏政复议，六盘⽔市政府于2020年10⽉16⽇作出16号复议决定，撤销六盘⽔市⼈社局作出的100692号认定⼯伤决定，并要求六盘⽔市⼈社局重新作出⾏政⾏为。项红敏不服该⾏政复议决定，遂提起本案⾏政诉讼。

六盘⽔市中级⼈民法院⼀审认为：本案⼀审的争议焦点为：被告六盘⽔市政府作出的16号复议决定是否有事实及法律依据。《最⾼⼈民法院关于审理⼯伤保险⾏政案件若⼲问题的规定》第三条第⼀款第五项规定，个⼈挂靠其他单位对外经营，其聘⽤的⼈员因⼯伤亡的，被挂靠单位为承担⼯伤保险责任的单位。本案中，原告项红敏提交的《货运车辆代管协议》《危险货物运输车辆承包经营合同》及《道路交通事故责任认定书》等证据能够证实，周永鹏在驾驶贵BB1619油罐车过程中受到伤害以及该车辆系挂靠第三⼈快易通公司且以快易通公司名义进⾏经营的事实。快易通公司主张该车辆未以其公司名义经营，⽆事实依据，不能成⽴。虽周永鹏系罗某个⼈聘⽤的贵BB1619油罐车的驾驶员，但因该车登记的所有⼈为快易通公司，快易通公司应为周永鹏法律上 的雇主，快易通公司与周永鹏之间形成事实劳动关系。第三⼈六盘⽔市⼈社局根据本案事实，依据《最⾼⼈民法院关于审理⼯伤保险⾏政案件若⼲问题的规定》第三条第⼀款第五项及《⼯伤保险条例》第⼗四条第⼀项的规定，认定周永鹏所受伤害为⼯伤，认定事实清楚，适⽤法律、法规正确，程序合法。被告六盘⽔市政府作出的16号复议决定，认定事实不清，适⽤法律错误，应予撤销并恢复100692号认定⼯伤决定的法律效⼒。据此，六盘⽔市中级⼈民法院依照《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第七⼗条第⼀、⼆项及《最⾼⼈民法院关于适⽤〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉的解释》第

⼋⼗九条之规定，于2020年12⽉15⽇作出判决：⼀、撤销六盘⽔市⼈民政府作出的六盘⽔府⾏复决字〔2020〕16号《⾏政复议决定书》； ⼆、恢复六盘⽔市⼈⼒资源和社会保障局作出的六盘⽔⼯认字〔2020〕0100692号《认定⼯伤决定书》的法律效⼒。案件受理费50元，由六盘⽔市⼈民政府负担。

快易通公司不服⼀审判决，向贵州省⾼级⼈民法院提起上诉称：1.⼀审判决对被上诉⼈项红敏提交的证据予以采信，违反了证据原则，导致事实认定错误。在周永鹏与快易通公司不存在劳动关系的情形下，⼀审第三⼈六盘⽔市⼈社局直接认定周永鹏受到的事故伤害符合《⼯伤保险条例》第⼗四条第⼀项之规定，认定为⼯伤，认定事实不清、⽆事实依据；2.该决定书中未对周永鹏受到的何种事故伤害及情形进⾏法律事实认定；3.代管协议中明确约定快易通公司不⼲预⼀⽅的经营活动，不参加利润分配，且不承担经营风险。⾄于项红敏称车辆是以公司名义对外经营，快易通公司不予承认，项红敏并未提供有效证据证明。请求撤销原判，改判⽀持上诉⼈的诉讼请求。

贵州省⾼级⼈民法院经⼆审，确认了⼀审查明的事实。贵州省⾼级⼈民法院⼆审认为，本案⼆审的争议焦点为：1.罗某与上诉⼈快易通公司之间是否形成挂靠关系；2.⼀审第三⼈六盘⽔市⼈社局认定⼯伤是否需以周永鹏与快易通公司具有劳动关系为前提；3.本案举证责任分配是否正确。

⼀、关于罗某与上诉⼈快易通公司之间是否形成挂靠关系的问题。依照《中华⼈民共和国道路运输条例》第⼆⼗三条之规定，申请从事危险货物运输经营，应当具备有5辆以上经检测合格的危险货物运输专⽤车辆、设备等条件。本案中，罗某因不具备从事危险货物运输经营的资质，以其母亲的名义与快易通公司签订《货物车辆代管协议》《危险货物运输车辆承包经营合同》等协议，将其实际使⽤的车辆落户到快易通公司名下，委托快易通公司代管经营，快易通公司再以承包的形式，将涉案车辆交由罗某使⽤。上述协议中亦明确约定，罗某需向快易通公司⽀付⼀定的费⽤，遵守并执⾏快易通公司的规章制度，服从快易通公司的管理；快易通公司亦需向罗某提供运输市场信息，利⽤公司优势积极为其联系货源、协调运输物资等。由此可见，罗某和快易通公司之间实际形成了挂靠关系。

⼆、关于⼀审第三⼈六盘⽔市⼈社局认定⼯伤是否需以周永鹏与上诉⼈快易通公司之间具有劳动关系为前提的问题。《⼯伤保险条例》第⼗⼋条第⼀款第⼆项规定，申请⼯伤认定应当提交与⽤⼈单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。因此，⼀般⽽⾔，社会保险⾏政部门认定⼯伤，应当以劳动者和⽤⼈单位之间存在劳动关系为前提，除⾮法律、法规及司法解释另有规定。《最⾼⼈民法院关于审理⼯伤保险⾏政案件若⼲问题的规定》第三条第⼀款第五项明确规定，个⼈挂靠其他单位对外经营，其聘⽤的⼈员因⼯伤亡的，被挂靠单位为承担⼯伤保险责任的单位。该条规定遵照劳动者倾斜保护原则，对将劳动关系作为⼯伤认定前提的⼀般规定作了相应补充。只要存在个⼈挂靠其他单位对外经营的情形时，被挂靠单位承担⼯伤保险责任不以存在劳动关系为前提。⼯伤保险本质上是⼀种社会保障，国家建⽴⼯伤保险制度，是维护劳动者合法权益的重要⼿段，强调对⼯伤劳动者及其家⼈基本⽣活需求的保障。相较于⽤⼈单位⽽⾔，劳动者往往处于弱势地位。在车辆挂靠关系中，被挂靠⼈向挂靠⼈收取挂靠费，应与挂靠⼈共同承担经营运输的风险，仅以协议约定不能免除其同意挂靠后应承担的风险和责任。被挂靠⼈承担⼯伤保险责任，符合《中华⼈民共和国宪法》《中华⼈民共和国劳动法》《⼯伤保险条例》中“保护劳动者合法权益”的⽴法宗旨。本案中，六盘⽔市⼈

社局依照该条规定认定由快易通公司承担⼯伤保险责任并⽆不当。

三、关于本案举证责任分配是否正确的问题。依照《最⾼⼈民法院关于⾏政诉讼证据若⼲问题的规定》第四条第⼀款“公民、法⼈或者其他组织向⼈民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”、《⼯伤保险条例》第⼗⼋条第⼀款“提出⼯伤认定申请表应当提交下列材料：（⼀）⼯伤认定申请表；（⼆）与⽤⼈单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”以及第⼗九条第⼆款“职⼯或者其近亲属认为是⼯伤，⽤⼈单位不认为是⼯伤的，由⽤⼈单位承担举证责任”之规定，劳动者对劳动关系和⼯伤事实负有初步举证责任，⽽⽤⼈单位认为不是⼯伤的，应当由⽤⼈单位承担举证责任。本案中，被上诉⼈项红敏已经提供了《货运车辆代管协议》《危险货物运输车辆承包经营合同》《证明》等证据，完成了初步举证责任。上诉⼈快易通公司主张案涉车辆不是以公司的名义进⾏经营，依照前述规定，应由快易通公司举证证明其主张，⽽快易通公司未能举证，其应承担举证不能的法律后果。快易通公司的该项上诉理由不能成⽴。综上，贵州省⾼级⼈民法院依照《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第⼋⼗九条第⼀款第⼀项之规定，于2021年8⽉9⽇作出判决：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。